嘉定中华职业教育社

调研课题组：张剑锋、金建良、张洁、杨家华（执笔）、严龙弟

2012年9月20日

进城务工人员随迁子女教育问题已经成为重大的社会和民生问题，也是涉及到上海社会、经济发展的大问题，是目前教育界的一个热点和难点问题。随着外来农民工的不断增长，已经进城农民工的务工时间延长，许多单身化的打工者逐步向举家型外出发展，即外出行为成为家庭化，许多原有青年打工者也在城市结婚成家，使得学龄儿童陡然增加，也使城市的教育体系表现出政策和制度上的不适应，许多新的矛盾和困难需要认真的研究。本文就这一问题进行调研和思考。

1、进城务工人员随迁子女的概念界定

进城务工人员随迁子女是一个规范性说法，又可称为农民工同住子女、流动（外来）人口子女等，其基本含义是指离开户籍所在地辖区，“以工作、生活为目的、异地居住的成年育龄人员子女。”大部分属于拥有农村户籍且处于学龄阶段的儿童。本文所指的进城务工人员随迁子女是指外省农民工来上海务工的子女。

研究进城务工人员随迁子女教育问题，就必须关注到农民工群体的变化，因为农民工同住子女也可以形象地被称为城市“二代移民”，或者更直观的“农民工第二代”。现在的进城务工人员已经是“新生代农民工”，其与第一代农民工有了相当大的变化，他们中的子女教育，已经很大一部分从学前教育开始到义务教育阶段比较完整地接受了上海的学校教育。（进城务工人员随迁子女：以下简称随迁子女）

2、随迁子女教育问题背景

我国自上世纪80 年代以来，农村剩余劳动力向城市转移的趋势逐步形成

且日益扩大，形成了浩大的“人口流动潮”或“民工潮”，成为人口流动中最引人瞩目的部分。民工潮的形成是我国经济社会发展的产物。首先，随着上世纪广大农村地区开始实施家庭联产承包责任制，农村生产力水平的提高，农村剩余劳动力的大量涌现，为人口流动提供了基础；其次，随着改革开放的深入，我国在新中国成立后实行了30 年的限制农村人口向城市流动的政策以后，逐步放松对流动人口的限制政策，成为“人口流动潮”形成的制度动因；第三，“农村剩余劳动力的大量出现以及经济状况的衰退”所构成的推力，以及“城乡差距的不断增大以及对城市生活的向往”所构成的拉力，成为农村人口大规模流向城市的根本动因。

进入20 世纪90 年代中期以后，流动人口呈现新的所谓“家庭化”的发展态势。越来越多的农民，在流动的过程中，改变过去“单枪匹马”的方式，选择了集体性流动，一家人甚至是几家人一起外出，以求得流动中的稳定，并在流动的同级群体中寻求支持。集体性流动的标志就是流动家庭的日渐增多，越来越多的农村孩子来到城市和父母一起。可伴随流动人员子女数量日益增加，农民工同住子女教育问题也被提到议事日程，成为当今突出的一个问题。

3、随迁子女教育问题的基本政策

近年来，国家和上海市已经出台了几项涉随迁子女教育的政策法规：

（1）《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发[2006]5号）第21条有两点值得关注，一是城市的公办学校在对待义务教育阶段的农民工子女学生时要与城市本地学生在收费、管理等方面同等对待。二是输入地政府对委托招收农民工子女的民办学校，要在办学经费、师资培训等方面给予支持和指导，提高其办学质量。这两点明确了公、民办学校接收义务教育阶段农民工子女政策的大方向，一方面是随迁子女在公办学校学习享受“同城待遇”，其“管理”的涵义应该是广义的，包含进行管理理念重构、创新管理模式、增加专业管理咨询等一系列拓展。另一方面是政府要加强对民办学校接收随迁子女的支持力度，为其健康发展提供指导，指导意味着政府在随迁子女教育问题上应持主动的态度，在政策执行上秉持灵活性，按照民办学校办学实际适时及时调整政策实施策略。另外，经费问题无疑是公、民办学校保障随迁子女接受高水平义务教育均关注的。

（2）《上海市人民政府关于本市做好农民工工作的实施意见》（沪府发[2006]44号）指出，要“积极探索以公办中小学为主、社会力量办农民工子女学校为辅的多渠道运作办法，把社会力量办农民工子女学校纳入本市义务教育管理体制，规范其办学行为和教育教学管理。”具体到各区县操作实际中，就是要建立长效管理机制，在巩固符合条件的随迁子女接受义务教育的同时，探索多种渠道，确保已就学随迁子女和城市同龄学生享受同等的义务教育权利。

（3）《上海市教育委员会关于进一步做好本市农民工同住子女义务教育工作的若干意见》（沪教委基[2008]3号）正式启动“纳民”工作（2008-2010农民工同住子女义务教育“三年行动规划”）。规划在结合《中华人民共和国民办教育促进法》的基础上，探索社会力量在解决随迁子女义务教育中的作用，拓宽随迁子女入学渠道，合理调配、整合公、民办学校义务教育资源，提高公办学校吸纳比例，促进民办学校包括“纳民学校”办学质量提升，确保随迁子女这一庞大群体不断变化和提高的就学需求。

在市教委的政策引领下，各区县也相继出台配套政策。这些政策从宏观上指明了随迁子女义务教育发展的大方向，并开始关注学校办学质量对随迁子女受教育水平提高的重要性。

4、国外移民子女教育问题的借鉴

伴随城镇化进程和现代化发展而来的人口流动，及其给教育带来的挑战，不单是我国面临的问题。西方发达国家例美国、英国、法国、德国和加拿大等，由于城镇化、现代化起步早，比我们更早地遭遇类似问题。而且在经济全球化的今天，情况正变得更为复杂，各国为应对而采取的办法和措施也更加有力。在明确这些西方国家人口流动及其带来的教育挑战背景的基础上，梳理其政策演变过程，了解其采用的具体措施，无疑将对我国农民工同住子女教育问题的实施有所启示。

首先，各国都将移民子女学生提供平等且高质量的教育服务列入国家政策。

随着全球化时代人口流动的加剧，各发达国家纷纷面对日益多样的种族、民族、地域、文化人口构成给教育带来的挑战，并采取积极的行动，将其纳入国家层面的政策中加以应对。美国《不让一个孩子掉队》法案秉持让每个孩子都能接受优质教育，完成全部学业，不让一个孩子流失的宗旨，专门列出“移民儿童教育计划”（MEP）。加拿大则早在20 世纪70 年代就将多元文化教育政策列为国策。而且各国还在形势不断发展的情况下，不断修改完善相关的政策，如澳大利亚的多元文化政策确立于20 世纪70 年代，80 年代末被确立为基本国策，90 年代又根据形势的发展，推出了《澳大利亚多元文化新议程》，体现了一种与时俱进的态度和精神。

其次，各国都很注重从文化的角度审视生源多样性问题。

随着生源多样性的日益复杂，各国纷纷超越从个体差异角度认识学生多样性的观念，而将其拓展为更广泛、有包容力的文化视角，具体体现为多元文化教育政策的实施。在制定政策、规划教育内容、培训各种教师、构建教育体系时，应首先考虑文化的差异，进而通过保证每个学生，不论他们在肤色、眼眶形状、种族出身、身体和谐力度点、性别和性取向、年龄、宗教信仰、政治、阶级、语言、言语及其他方面有什么差别，都拥有获得智力、社会、心理发展的一切必需的机会。

再次，各国都在移民子女教育方面采取了颇多具体措施。

从各国具体政策实施的情况看，都有很多切实而有针对性的措施，有些所针对的正是我们当前急需解决的问题。例如，美国在最大程度地减少流动人口的流动对学生学习的影响方面可谓是做足功夫，首先，要求了解学生可能的流动情况，尽量采取措施减少学生流动，或早做准备，以减少流动对教师、学生和学校的影响。一旦流动不可避免，则利用网络传递流动学生信息，保证流动学生学习的连续性。同时启动一些有针对性的项目，为流动学生及其家庭提供多方面的帮助。而流动人口子女流动性过强，对其学业成绩造成不良影响，也正是我国当前流动人口子女教育中面临的问题。而加拿大在家庭、社会、学校三个层面共同采取措施的经验，对于我们当前学校孤军奋战，与家庭、社会教育脱节的现状而言，也很有针对性。以色列更是采取了从立法财政，到课程教学，再到师资培养培训等方面的一系列配套措施。这些无疑为我们的基于生源多样性教育提供了很好的借鉴。

当然，上述国家的政策措施所针对的国情与我们毕竟是有差异的，他们的移民教育、多元文化教育并不等于我国当前条件下的随迁子女教育。由此，在吸收借鉴其成功经验时也要避免单纯的“拿来主义”。对于明显不符合我国国情的就不应盲目引进，对于与我国情近似的也要采取一种试验的态度去小心求证，在实践中不断完善。

1、随迁子女就学现状

上海作为经济发达地区，是人口-流动的主要流入地之一。为此，上海市教委制定了《关于进一步做好本市农民工同住子女义务教育工作的若干意见》，各区县根据文件精神，已启动农民工同住子女义务教育三年规划（2008—2010），提出要进一步加大公办教育资源的建设力度，扩大农民工同住子女义务教育资源的接受比例。

对农民工而言，新一代农民工越来越关注子女的教育发展问题，随着进城务工人员自身教育程度的变化，加之中国人传统观念中对子女教育非常重视，尽管受客观条件如家庭经济的限制，他们“对子女受教育水平的期望仍然是比较高的，对孩子的受教育水平期望越高，其提高教育投入的愿望也就越高”，且他们“对教育的需求具有长期性。”相关调查表明，随迁子女自身“把接受更好的教育作为来上海的首要目的。” 他们的“职业期望同城市原居民的子女们的选择没有什么差别，没有自我边缘化。”

截止2011年底，上海全市共有52万余名义务教育阶段进城务工人员随迁子女，70%在公办学校就读，30%在162所接受政府财政补贴的以招收随迁子女为主的民办小学就读。嘉定区截止2012年2月，全区共有义务教育阶段随迁子女33617人，其中18899人在公办中小学中就读，占总数的56.2%，民办农民工子女小学（以下简称民办小学）14所，在校就读的有14718人，占总数的43.8%。2010年8月31日，嘉定区已完成义务教育阶段随迁子女100%享受义务教育的目标。

2、随迁子女及学习现状

流动人口子女进入公办学校所带来的最大的教育挑战在于生源的多样性。这种生源的多样性超越了个体学生之间的差异，拓宽为由于来自不同地域带来的文化差异、来自不同社会经济地位家庭所造成的差异、流出地课程教材多样带来的教育基础差异等。认识这些差异是实施农民工同住子女教育的基础，因而有必要就上海城郊公办学校中流动人口子女的各方面状况，以及其所带来的教育影响，学校是否有意识地注意到这些状况，是否采取有针对性的教育措施，等进行调查分析，以了解流动人口子女进入公办学校所带来的生源多样性及其教育影响、教育应对的现状。本次调查，针对上海市郊的几个主要区县进行，包括嘉定、宝山、松江、金山，以及崇明等区县。每区县分别抽取小学、中学各一所，或者选择一所具有小学和初中的九年一贯制学校进行调查。基于研究的方便性与可行性，本研究将嘉定区作为重点调查区，研究者在嘉定区选择三所学校进行调查，其中包括九年一贯制的戬浜学校和两所小学，分别是新成路小学、清水路小学。此外被调查学校还包括金山区的教师进修学院附属小学和中学，松江区三新学校，崇明区崇明实验小学和东门中学，宝山区的宝钢新世纪学校（九年一贯制）。

本次调查主要采用了问卷调查和访谈调查。在已有研究的基础上，结合我们的实际工作经验，自编面向学生的“基于生源多样性教育现状调查问卷”，共设计了49 道题目，以选择题和问答题的形式出现。调查主要涉及两方面内容：一是不同生源学生的基本情况：包括年龄、性别、所就读的年级、户籍所在地、父母从事的工作、来上海的时间、就读时间，是否担任班干部、有无兄弟姐妹、父母受教育的程度等；二是不同生源的在校学习生活情况，包括学生的学习成绩、学习能力、学习习惯、学习方法等方面；与本地同学、与老师的人际关系；行为习惯，如课堂纪律、交流方式、处事方式等；对学校、对学习、对所学课程、对教师教学等方面的观念态度；此外还有流动人口子女的家庭教育等方面的内容。考虑到小学生的认知水平，问卷在小学只选取四、五年级开展调查，中学选择六至八年级进行调查。调查共发放问卷2018 份，回收问卷2018 份，有效卷为1996 份。

（1）就学年龄比较（同年级）

调查数据表明，在同一年级中，流动人口子女与公办学校所招收的本地生源

的学生在年龄上基本上没有差异。年龄相差最大值为2 岁。

（2）流动人口学生户籍分布

调查显示，流动人口子女的户籍涉及的范围很广，除了西藏、新疆等主要少数民族集聚地，以及北京、天津这样的直辖市之外，全国34 个省市自治区，已涉及到29 个，其中包括香港、台湾。不过，户籍集中地依次为：安徽省、江苏省、四川省、河南省、江西省、浙江省、湖南省、湖北省、福建、台湾省等省。可见，与上海毗邻的安徽省，作为劳动输出大省，在上海的劳动力市场占了很大的份额。（见表）

（3）在家庭结构方面

调查显示，流动人口子女中有兄弟姐妹的占59.62%，其中有一位兄弟姐妹的占41.51%，有两位兄弟姐妹的占18.11%。

关于学生的学习情况、人际交往、情绪情感、家庭教育等情况不一一叙述（参见附录）

3、随迁子女教育的办学现状

嘉定区的随迁子女义务教育工作以市教委的文件精神为导向，在区、镇各级政府领导、支持下，通过“前瞻谋划、统筹协调、大胆尝试、扎实推进”十六字方针，民办小学管理工作做到了“三完善、四落实、五强化”。进一步规范管理，保障随迁子女接受同等教育，逐步做到教育公平，并为倡导公信教育，建和谐嘉定而服务。

“三完善”推进学校规范发展：完善民办小学规范管理办法；完善民办小学内部监督机制；完善联合年检评估功能。

“四落实”促进学校内涵发展：落实新的质量观；落实凭证服务政策；落实网上申领办法；落实社会团体扶持项目。

“五强化”具体为：

（1）强化属地管理职能。为了强化管理，嘉定区实施以“条块结合 以块为主 条出政策 块抓落实”管理模式。在区级管理的基础上，突出镇级教委的属地管理职能，各镇（街道）教委为民办小学的管理做了大量的工作，指派专人负责（街镇教委专管员）对学校的日常管理。在管理工作中，创造了不少好的经验和做法，如成立镇（街道）级民办小学工作督查组，由分管镇长任组长，综治办、政府办、社会办主任任副组长，由教委、交管站、交警中队、派出所、卫生院、市容办派人任组员，开展对民办小学的管理、指导、协调、检查和清理工作。

（2）强化民办小学财务监管。继续完善推行并签订《教育服务合同》，采用各街镇财务核算分中心会计、出纳托管的形式。为了加强管理，教育局制定了《嘉定区民办农民工子女小学财务管理办法》（嘉教计【2010】8号）。局审计室、街镇教委按照沪教委财【2011年】12号文的规定负责民办小学的财务运行及监督工作，逐步尝试探索制订教师结构工资制度。

（3）强化民办小学教师队伍建设。教师学历及教师资格证书作为学校年检重要指标之一，列入每年的学校考核。各街镇、各民办农民工子女小学十分重视教师队伍的达标建设。现在全区14所民办小学共有教师617名，其中有教师资格证的教师609名，占总数的98.7%，其中大专及以上学历的有506名，占总数的82%。民办小学班级数为289个，专任教师数超过578名。

为提升教师学历，教育局与上海电视大学嘉定分校联系，开设教育管理专业本科班，同时在收费上予以优惠。现在在读本科的年轻教师达100人之多。加强培训和指导，提升教学水平。

设立教师培训基地。教师进修学院把民办小学师资培训纳入工作范畴。针对纳民学校普遍存在师资配备偏紧、师资力量薄弱、对上海市二期课改教材运用能力偏弱的现状，也为了解决地域分散，交通不便的教师培训上的老大难问题。区教育局、区进修学院于2011年3月在民办小学的南北两个片建立教师培训基地（民办沪宁、民办娄塘）。区教师进修学院以送教上门的形式开展教师业务培训、轮训等。

师训部集中轮训。每年寒、暑期、部分节假日，教师进修学院师训部分学科，集中所有的任课教师，进行教材教法培训。自2008年暑期至今，纳民学校的教师已全部接受了一轮通识培训。2012年秋季我区民办小学上海二期课改教材已推进到五年级，层递式滚动培训也逐级向上，考虑到民办小学教师的流动性，第二轮的复培训也已启动。随着民办小学多媒体设备的普及，教师多媒体使用培训也已完成了第一轮。

借助项目培训教师。教育局借助热心随迁子女教育的机构团体的帮助，设立培训项目。2011年11月23日与上海中华职业教育温暖工程基金、英国救助儿童会签订了为期三年（2013年底）耗资170万元的“嘉定区民办农民工子女小学健康与教育国际合作项目”。项目启动仪式上市政协副主席周汉民出席并作重要讲话。该项目目标人群：14所小学的500名学校教师，100名学校管理人员。

师资队伍建设与托管、结对相结合。2009年，嘉定区14所民办小学与就近的公办小学建立牵手结对。通过师徒牵手，公办优质资源的指导引领，帮助民办小学教师实现从理念到方法的转变，并开展教研同步活动，开展“同课异构”课堂教学研讨活动。牵手结对活动使民办小学教师教育教学能力有了长足的进步。2011年民办小学青年教师语、数、英课堂教学评优活动就是鲜明的例子。12月15日，15名民办小学青年教师在片级出线的基础上，在区实验小学借班上课，优良课比例较高，在全区引起轰动。牵手结对活动对提高教师教学水平，提振课堂教学起到积极的推动作用。

2011年我们尝试委托公办小学托管民办小学，其最鲜明的特点是南苑小学派出校级干部担任民办娄塘小学的校长、副校长，全面管理娄塘小学。在师资培养一块上，两校确立了一对一带教培养计划。托管方案受到市（朱怡华）带队的专家组的好评：科学、扎实，有效，可操作性强，将成为全市的领衔。2012年其他13对公民办小学进行深入推进牵手结对，以项目的形式扎实开展，教育局出台指导意见，配以资金扶持，以提高民办小学教师课堂教学整体水平为目标，实现互利共赢。为全面提高教师能力建设起积极的推动作用。一系列的教师培训及评比活动使民办小学教师队伍素质稳步提高。

（4）强化特色管理的作用。为了进一步提升民办小学的管理水平，教育局于2009年10月成立了由6位退休的公办小学校长组成的小学咨询组，借助其丰富的教育教学管理经验，采用以“点面结合，统筹兼顾，突出重点，注重实效”为原则，以阶段性重点项目咨询，负责对民办小学在学校管理和教育教学方面的检查、指导、督促、评比、服务，努力提高学校规范办学的意识，提高学校办学质量。2010年嘉定区成立了民办教育协会民办小学分会，民主选举产生了理事单位，协会副会长。民办协会遵循独立、公开、公平、公正的原则，在民办教育中发挥中介、服务、维权、自律的功能，构建自律合作沟通的平台。

（5）强化牵手结对制度。民办小学与就近的公办小学牵手结对的工作自2009年尝试推行，到2011年5月，所有的民办小学都有结对的公办小学。结对学校每学期都制订结对活动计划，学期中两所学校教育教学活动展开互动，学期结束有结对活动总结。牵手结对活动提升了民办小学教师的整体水平，使民办小学的办学质量有了较大提高。今年教育局下发《深化牵手结对指导意见》，以优质公办学校与民办小学牵手结对为形式，探索完善学校互动、共同发展的模式和途径，最大限度地实现优质教育资源共享，提高民办小学办学质量，促进民办小学规范、健康、可持续发展。

4、“纳民”学校现状

“纳民”：是“农民工子女学校经设施设备改造并纳入民办教育管理”的简化，教育实践中把“纳入民办教育管理的农民工子女小学”简称为“纳民学校”，与公办学校和原有的民办学校进行区分，是在已有公、民办学校不能完全吸纳进城务工人员随迁子女的现实情况下，为实现随迁子女享受优质均衡义务教育的有益创新和尝试。“纳民学校”主要以招收农民工同住子女为主，是选取符合基本硬软件办学条件的各类农民工子女学校纳入民办教育管理体系，由政府提供相应的服务和人、财、物方面的支持，给予基本成本补贴，经过规范教育管理，改善办学条件以后形成的新农民工子女小学的统称。

嘉定区制定了《关于本区农民工同住子女义务教育工作的实施意见》（嘉教[2008]26号）对农民工同住子女义务教育工作在区域推进做了细致政策规划及保障。主要是要结合本区县实际，挖潜力提学额，专题研究搞好统筹规划、专项经费投入改善设施条件、专人督导提高教学质量，加强规范管理，做好师资、安全卫生工作，完善退出机制。各镇也应根据区域实际制定实施细则。

嘉定区还建立完善了《嘉定区民办农民工子女财务管理的实施意见》（嘉教计[2010]8号）、《嘉定区民办农民工子女小学年检评估方案》、《关于开展本区以招收农民工同住子女为主的民办小学办学情况专项督导的实施意见》（嘉教督[2010]11号）、《嘉定区民办农民工子女小学德育工作管理指导意见》（试行）等相关管理制度，拟最终形成财务管理规范、年检督导常态、德育质量先行的制度体系，硬件升级与内涵发展建设同步有序推进，促进“纳民学校”的规范办学，进一步保障全区随迁子女在“纳民学校”也同样“有学上”并“上好学”。至2011年，嘉定“纳民学校”的招生数达14938人，占总数的44%，纳民学校在随迁子女教育上虽然有许多不如人意，但也不可回避他在随迁子女教育上作出的一定贡献。

5、随迁子女义务教育阶段财政经费支出状况

《上海市教育委员会关于加强以招收农民工同住子女为主的民办小学规范管理的若干意见》（沪教委基[2010]7号）明确指出，“纳民学校”的经费保障应被纳入各区县义务教育经费保障范围，配套投入的基本办学成本补贴，原则上与市级生均补贴做到1：1配套，并明确基本成本补贴的使用结构和办法。《上海市教育委员会关于2008年市政府实事项目完成60所农民工子女小学办学设施改造并纳入民办教育管理的实施意见》（沪教委基[2008]37号）文件要求，对于“纳民学校”，一次性给予校均50万元办学设施改造经费资助，由区县教育行政部门统筹安排使用。在“纳民学校”就读的随迁子女，免交学杂费、课本和作业本费。

嘉定区对符合条件进入义务教育阶段公办学校就读的农民工同住子女，与本区户籍学生同一标准安排教育经费。

根据现有公办中小学资源和分布情况，按小学生每生每年11000元、初中生每生每年14000元标准，每年在2.2－2.5亿元左右。

对“转民”后的民办农民工子女小学进行补贴，自2008年的每生每年2000元逐年递增到2012年的每生每年5000元。

2011年，嘉定区对随迁子女义务教育阶段财政经费支出共为3亿元左右。这还不包括各项目经费的补贴，例：2010年暑期，（1）除市府实事项目投入170万元外，嘉定区投入民办小学设施设备经费403.58万元。2011年投入700多万元为所有民办小学添置了100多套多媒体、400台电脑、9套音响等设备，更新了4000套课桌椅。（2）落实民办小学校安工程。连续三年暑期，对8家民办小学进行了校舍翻建及加固工程，共耗资3000多万元，其余的进行了小的维修使校舍更安全了。（3）建立社会团体扶持项目。2010年10月与上海市体育发展基金会建立长期合作项目，以技术指导和资金扶持相结合的形式，由点带面地对发展和丰富民办小学的体育运动予以帮助。2011年11月与上海中华职业教育温暖工程基金、英国救助儿童会签订了民办农民工子女小学管理队伍三年合作项目。

1、随迁子女义务教育阶段学生呈逐年上升，并有加速的趋势

上海的进城务工人员在城郊结合部和郊区集镇积聚趋势呈明显上升，随迁子女教育问题也更凸显。原有留守儿童问题将逐渐向流动儿童问题转化。规模庞大的进城务工人员随迁子女的潜在教育需求是巨大的。给上海义务教育带来的巨大压力不可水小视。

嘉定区是上海经济发达的城郊之一，尤其是制造业的快速发展，吸引了越来越多的外省农民工，进城务工人员的子女教育人数逐年递升（见表）

统计数看，随迁子女学生数，在2010年前是平稳增长，2011年以后加速增长，2011年比2010年净增2266名，而民办小学招生数和占总数比都逐年下降，而公办学校招生数和占总数比逐年增长。

再从“十二五”期间嘉定区义务教育阶段随迁子女数量预测看，同样反映其不断增长趋势。

特别是2012年民办小学使用的上海二期课改教材在秋季将推至五年级，由此推断，2013年秋季，中学招生中将面临农民工子女小学五、六年级同时毕业的局面，毕业学生数将达4500名。即使有部分学生回户籍地就读中学，但中学的招生压力将凸现。要想缓解此压力，除了加速新建、扩建公办中学外，还需适度放宽班额来解决即将出现的高峰。

2、学生流动呈加剧之势

义务教育阶段进城务工人员随迁子女入学，在各级政府重视和关怀下，保证了他们“有学上”，但是，他们相当数量人员是进了办学条件较差的学校或“纳民”学校，他们从开始时关注的“有学上”到关注“上好学”问题。为此，他们开始变动家庭居住地，甚至工作岗位，通过这种流动，目的是让子女进入更好的公办学校上学，家长这种心意本也无可非议。

     在农村的一些公办学校，象马陆、南翔、安亭、黄渡、江桥等地，由于外来农民工大大超过本地户籍人数，有的甚至是本地户籍人数的2倍至3倍。这些外来流动人员的子女进入当地公办学校学习，数量很大，例嘉定马陆镇戬浜中学，这所公办的九年制学校，其中85%以上的学生是外来农民工的子女，他们与本地学生相比，由于学习基础、学习习惯、文化背景、家庭状况和语言沟通等方面的差异，影响到公办学校的整体教育质量，当地户籍的学生，采取逃避的办法，想方设法要求流动进入城区公办学校学习，以求更好的学习环境和教育质量。但这种大量的学生流动，给教育管理带来了许多新问题。

3、随迁子女要求进入非义务教育阶段学习的矛盾更显突出

农民工子女要求提升教育水平，主要表现在要求向非义务教育的两端发展。

一是要求受到良好的学前教育。但是目前上海幼儿园的教育资源严重缺乏，难于满足农民工同住子女的学前教育要求，一些民办幼儿园也往往收费太高，使得农民工望而怯步。这使得他们一部分人在学习习惯、生活、心理等方面，与当地同时进入义务教育阶段的学生，一开始就产生了差距，影响了以后的成长，所以他们对学前教育的渴望，就希望自己的子女不要在学习一开始就输在起跑线上。

二是农民工子女完成了义务教育阶段学业后，必须回到户籍所在地参加中考和高考，由于他们过去学的和现在要考的内容上不一致，影响了继续升学。这是农民工家庭的一件大事、难事，而这些农民工子女已经长期生活在上海，相当一部分人也出身在上海，回到户籍所在地，生活反而不习惯，语言也不通，还是愿意滞留在上海，希望有学习和参加培训的机会，如果解决得不好，必将成为一个新的社会问题。

1、教育资源不足

人口变动和教育资源是相互影响和制约的，人口的素质持续发展以教育资源的合理、均衡配置为条件。随迁子女数量以及结构的变化，会给教育的发展带来直接而深刻的影响。

上海教育资源的现实是郊区和小学阶段的教育资源供给相对紧张。产业结构的调整使加工制造业等吸纳大量进城务工人员的企业转到城郊结合部和郊区，80%随迁子女家庭转移到城郊区县。动迁、房价等因素又使中心城区大量人口向城郊集聚。城郊区县的城市化进程又导致原有的农民向近郊、城镇中心迁移。很多随迁子女家庭逐渐习惯了城市生活，回原籍的可能性减低。人口的基本纯导入趋势加剧了教育资源的供给不足。另一方面，学龄随迁子女的80%左右又集中在小学阶段，而正好赶上一轮上海户籍人口小学入学高峰。另外，城乡结合部和城郊区县的教育资源质量相对中心城区有一定的差距，要同时解决提高郊区县户籍学生教学质量和保证随迁子女受教育水平两个问题。所以，如果要做到随迁子女公办吸纳比率提高，公办学校教育资源的合理配置成为摆在各级政府尤其是郊区县政府的首要问题。

2、师资缺乏

师资问题。第一，教师数量有很大的缺口。城乡结合部和郊区地带的师资力量本身是不充足的。政府规定了专任教师的师班比，但是郊区县的实际决定了教师待遇普遍没有中心城区高，各区县的职称、编制等方面的其他保障制度却仍“一视同仁”，好教师留不住或者因为偏向好学校而呈现一个区域不同学校教育师资队伍两极分化的格局，强校更强，弱校更弱，更有编制短缺和职称评审限制的问题存在。

第二，教师队伍的针对性教学能力有待进一步提高。教师队伍还缺乏接受有关随迁子女教育的专题培训的途径，由于没有接受过随迁子女的心理和学习特点的指导，教师对随迁子女学生与城市学生存在的差异不够重视，按照教授城市学生的方法对随迁子女进行教学就会产生不适应现象，教育教学效果就会大打折扣。如果随迁子女的学习进度拖了班级的后腿，还会使教师产生抵触心理，排斥随迁子女进班的安排，或者干脆采取放任不管的态度，进而影响整个班级城市学生及其家长甚或学校、社会对随迁子女的排斥。

3、经费需求越来越大

经费问题。“两为主”政策中有一条是由流入地政府为主负责随迁子女的义务教育问题，这也包括由流入地政府负责随迁子女接受教育的财政保障，《中华人民共和国义务教育法》也对此作了法律形式的义务明确。根据国家的宏观政策，流入地政府要按照公办学校吸纳随迁子女的数量拨付与本地区户籍学生一样的生均经费。换句话说，随迁子女教育问题解决得越好，随迁子女流入越多，财政压力越大，上海就面临这种尴尬地步。这会影响流入地政府解决随迁子女教育问题的积极性，更影响解决随迁子女进入公办学校的积极性，因为和公办学校相比，政府用于民办学校的生均公用教育经费等财政补贴经费还相对较少。这是目前公立中小学作为接纳随迁子女受教育的主要场所面临的困难之一。

4、“纳民”学校的薄弱

“纳民学校”办学的薄弱环节要从硬件设施条件和软环境建设两方面来看。

学校的硬件设施条件包括校舍、安全技防设施、配套设施等。归纳来看，首先是校舍不达标。许多以吸纳随迁子女为主的民办小学的校舍是借用厂房、改建其他用途建筑而来，校舍标准未按国家GB规定，教学、居住混用，周边环境不佳，校容校貌脏乱差。其次是技防设施等安全保障设备不完善，建设相对薄弱。校园安全监控系统不达标，灭火器材等配置不合理，没有安全通道和警校联动装置。三是食堂、厕所等配套设施不规范，基本卫生条件不完善。这会导致一些学校管理的难题。如，由于校舍来源的多样性，使办学条件参差不齐，个别学校校舍陈旧，设施设备改造不具备条件。食堂配套设施不完善导致学生寻求其他“补充”，客观上造成上海市教委明令禁止的校园小卖部因为经济原因顶风存在，取缔困难。

学校的软环境建设缺失更是阻碍办学条件提升的重要因素。学校管理者和师资队伍的质量有待提高。一些学校管理队伍力量不足。学校管理者的教育教学及管理素质普遍偏低。农民工子女学校纳入民办管理后，原来的办学模式发生了根本性的变化，办学者的思想意识却并非全都转变。受到固有“草根办学”的影响，个别举办者走不出陈规陋习，打擦边球的思想依然存在。举办者和校长之间缺乏沟通协调，真正的校长工作难以到位，不能发挥最大能力提高学校的管理和办学质量。学校中层配置不到位，校长副校长工作负担重，精力分散，忙于应付日常事务，对学校发展的想法要付诸实施有一定难度和时间精力的限制。

在有些“纳民学校”中，教师合法权益得不到保障。民办学校在压缩学校经费的考虑时总是把压低教师报酬放在首位。民办学校教师与公办学校教师在待遇、发展前景等方面还有比较大的差距。“以招收农民工同住子女为主民办小学办学成本研究”项目课题组研究表明，有些民办农民工子女小学教师月均收入低于上海市进城务工人员收入的平均水平。学校职工的工资有些甚至低于上海市最低工资水平。专任教师资质有待提高，相当一部分教师没有取得教师资格证，或只有幼儿证却在小学教学。教师培训制度不健全，教师的教学任务繁重，教师普遍没有或缺乏继续进修的意愿。

民办学校好教师普遍愿意去公办学校，或流向待遇更好的区域和学校。教师队伍不稳定，部分教师流动性很强，不利于学校教学工作的稳定性。另外，在“纳民学校”师资问题上，还产生了一些新问题，如“纳民学校”若要按照上海市教委的课程设置标准开课的话，有些如计算机等学科的学科教师就极为缺乏，学科教师配置严重不合理，在此情况下，这些学校或者让专业不对口的教师任教，还要一人兼任多门学科教学，或者干脆不按计划排课，或者开设的技艺类学科不足。

“纳民学校”还普遍存在的问题是学校的教育教学理念和方法尚未跟进。“纳民学校”缺乏与公办学校的交流，教育教学经验只能靠自身积累，也不能通过比较找差距，学校发展和提高的目标不明确。“纳民学校”课程设置不科学，缺乏校本教材，教学质量意识偏低。办学没有形成本校的特色，教学方法保守单一，造成硬件设备添置无法同步跟进。部分教师教学工作不负责，简单粗暴，存在体罚和变相体罚的管教模式，重点在“管”而不聚焦于“教”。因此，这些“纳民学校”的教育质量离社会、家长的期望还存在差距。

这些硬、软件环境所表现出的问题其实许多还是管理制度的不健全导致的。“纳民学校”的管理办法有待细化，管理合力有待加强。

就制度本身来说，“纳民学校”的经费使用、安全卫生、学籍管理等制度尚需规范明确。以经费、资产管理制度为例。一些学校的代办项目管理不规范，资产管理账实不符。“纳民学校”由原有营利性私人办农民工子女小学转制而来，其许多规章制度还留有改制前的特点，以前是举办人说了算，资产制度有私人制度的意味。所以，国资管理制度有被忽略的倾向，没有纳入学校管理制度的核心内容。学校缺乏专门的国资管理员，兼职管理员又没有得到过专业的培训。

“纳民学校”公用经费的使用比较紊乱，急需规范。市教科院、市民办中小学协会对民办农民工子女小学成本研究报告中指出，公用经费占学校收入比例最高达316%（严重透支），而最低只有16%，相差甚巨。 “纳民学校”用于教育教学上的经费比例有待提高，现状是校舍租赁费、招待费、维修费等占比过大，真正用于学校教育教学的经费偏少，特别是一些举办者为个人的学校。一些地区对这些民办农民工学校缺乏教育经费使用监管。“纳民学校”的财务会计制度不统一，包括民非企业、民办中小学、企业、事业单位等多种类型，给学校财务管理的规范化和监管带来难度。

其他问题诸如学籍管理还显混乱，学校教育行政部门难以监控随迁子女的受教育情况并进行质量体系控测；应急制度建设不足水平，没有应急预案；学校管理、教育教学档案不齐全……这些都是管理制度体系建设有待加强的。

就与制度配套的沟通联动、政策宣传机制来说也有漏洞。“纳民学校”的情况复杂，省市、区县、镇乡多级管理网络存在管理盲点和不衔接的问题。不是所有的层级和职能科室对“纳民学校”的具体情况都有全面的了解。教育行政部门的民办小学咨询服务部门缺失或工作内容宽泛，产生分级分块积极工作但形不成合力的情况，谈不上发挥管理效率和服务指导作用。教育行政部门与人口办、公安局等部门未建立常态性的沟通联络机制，对随迁子女的流动数量的变化没有做到心中有数，这时候谈任何提高“纳民学校”教育教学资源分配的话题都难免流于空谈。

“纳民学校”管理队伍、教职工的责任意识和法律意识还比较淡薄，对法律法规、校园安全等方面的知识都没有清晰的概念。如“纳民学校”审批的是小学，有些却兼有没有审批的幼儿园存在，不规范交叉办学极易引起校园安全事故。为何会存在这种状况呢？因为，办学者和学校管理者在没有接受政策宣传的前提下，天平自然偏向利益大的一面，这种现象的出现就不难理解。

“纳民学校”的评价体系是把这一系列管理、制度、硬软件建设联系在一起的重要纽带，但是这一体系还处于不完善状态，或者多少年沿用一个标准。不切实际的“高标准”显然是扼杀“纳民学校”的办学积极性，然而一味降低“纳民学校”的评测标准又有违提高民办学校办学质量、补充公办学校教育资源的初衷。

5、就业压力加大

由于农民工子女初中毕后，由于种种原因不愿意回原地继续上学，在上海又升学无望，就滞留在上海社会上，他们年龄还末达到成年，这部分人的积聚，造成许多社会问题，出现了不少青少年犯罪现象，应当引起各方面的重视。另一方面，这部分人，文化低，技能缺乏，就业困难，要解决他们的就业问题，压力非常沉重。

1、从战略高度关注随迁子女的教育问题

据资料统计，上海市现有人口达2300万，在这块弹丸之地，如此高密度人口，而且每年还有新增大量外省农民工来沪务工，他们来到上海，绝大多数再不离开，有人提出上海究竟能容纳多少人？而伴随来的大量随迁子女教育，他们中的绝大多数也将成为上海的新市民，影响着上海的末来。

我们再从上海城市结构变化上看，进城务工人员及其随迁子女是“游离于城市居民和农村村民之间的‘社会独立单元’，所以，‘二元’社会结构变成了‘三元’社会结构”，而进城务工人员及其随迁子女这‘一元’还在加速扩大，对于这个特殊群体，面临怎样融入城市教育、继而在接受教育后融入社会的一系列问题。我们的领导和管理，也将随之而变化，所以我们必须从战略高度关注随迁子女的教育问题，应当列为市策，从政策措施上研究一系列问题。

2、加强政府调控

进城务工人员随迁子女教育问题是一个社会问题，必须要加强政府的调控。

首先，在管理上要加强。目前，随迁子女义务教育阶段的具体管理，在教育部门的教育科或成职教科有专人管理，其管理力量尚显不足。

其次，要加强与随迁子女流出地政府的沟通和协作，例：合作管理问题、教育衔接问题、义务教育经费承担问题等。要完善不同区间的合作机制和相关部门的共同管理制度。

再次，政府应该提供科学的人口流动服务，教育、编制、统计、人口、公安、财政等各部门要齐抓共管，建立联动工作机制。

3、合理配置教育资源

政府作为教育资源的提供者和教育政策的制定者，需要把握好教育优先发展的大方向，制定具有全局性的教育发展战略，保障进城务工人员随迁子女的平等教育权利，推动教育均衡、优质发展，并推进教育体制机制改革。同时，通过实践和经验积累，重视教育的地域差异和需求差异，对教育资源配置和融合教育提供针对性政策支持，切实提升进城务工人员随迁子女受教育水平。

在教育资源的规划布局上，政府应该根据区域经济社会发展和建设的情况，预测未来几年学龄人口的分布情况，制定本地区的学校建设规划，合理调控区域内不同学区的教育资源和学校规模，防止出现资源紧缺和浪费的情况。

在经费保障上，政府要将随迁子女教育纳入当地教育发展规划，并相应制定政府的教育经费预算，积极推行更大范围的教育经费统筹，实现各地区间教育经费的合理均衡拨付。要鼓励公办学校挖掘自身潜力，创新提高吸纳随迁子女入学的比例。随迁子女教育的经费，面临财政压力大、经费紧张的问题，也可尝试设立随迁子女教育专项基金。

4、构建随迁子女教育的信息平台

要实现随迁子女教育常态服务机制，首先要进行管理创新，完善信息收集机制，便于有关部门及时又全面掌握青少年随迁子女的具体情况，适时制定相应对策，设立专门的服务机构或基金会向社会机构购买各类服务，建立凭证服务长效机制。为保证随迁子女就学的连续性，应该建立信息档案电子数据库，包括基本信息、家庭情况、证卡管理、学业成绩、社会实践等一体化资料，利用网络的远程控制和数据交换便利性，实现公办学校、民办学校、“纳民学校”、公安部门、人口部门、统计部门等机构和单位、部门的数据共享，并本着便民的服务宗旨，实现一卡通，身份证件绑定所有信息，这样，即使暂不能实现无条件接收随迁子女入读，也避免了办理各种证明的麻烦，省却了随迁子女家长流入地与户籍地来回奔波之苦，实际上也是相对降低了入学门槛，增加了随迁子女尽早入读流入地城市学校享受高水平教育的机会。

5、加强“纳民学校”的监督和管理

对“纳民学校”的监督规范不能停留在一时的硬性标准限制，而应该注意逐步规范和长效跟踪服务督导的机制。对符合一定办学条件的原农民工子女学校，需要先考察其办学的三个基本条件，即安全、卫生、师资，这三个条件要严把关，安全卫生工作制定细化检查指标，严格按照指标规范，一些指标实行一票否决制，新聘教师必须持教师资格证。对于其他暂未达标的要求，可以给出整改意见和指导建议，帮助学校自觉改善办学条件并纳入民办教育管理体系，一定限期内不达标的学校给予果断停办的处理。

在对“纳民学校”的管理中，要充分发挥民办教育社会中介机构和民间组织的力量。民办教育协会组织通过选举产生，遵循独立、公开、公平、公正的原则，按照《中华人民共和国民办教育促进法》的相关规定，在民办教育中发挥中介、服务、维权、自律的功能，使监督更贴近民办教育发展的实际，协调教育行政部门、举办者、学校管理者、随迁子女多方合作的机制。应成立多方参加的教育咨询小组，特聘教育管理专家，制定评分标准，找到薄弱环节。平时加强巡视，深入学校，摸清各种情况，在认真踏勘的基础上，采取多种交流形式加强与“纳民学校”举办者、校长等群体的沟通交流，加强他们的学校工作管理认识和转变其错误办学理念，使高质量办学成为各校追求的目标，提高随迁子女群体的受教育水平。

同时，对这类学校的教育管理和督导还要跳出模式限制、区域限制。教育督导不能只放在最后，而是要建立全过程教育督导机制。良好的教育督导回访制度有助于学校把规范管理的理念贯彻到办学的全过程，而不是到一定时间譬如年终才疲于应付检查。还有，相邻区域的“纳民学校”可以建立互助机制，形成交流办学、资源共享、互检共进的沟通体系，如嘉定和太仓经常进行的办学经验互享，就使一校创新的办学思路可以迅速推广到不同的学校和区域，最终上升为好的全国性的制度体系，反过来规范学校的办学。

另外，规范办学中不妨加入一些激励机制，调动“纳民学校”积极探寻符合学校自身发展的办学管理规范和办学特色。例如正在起步的“纳民学校”德育管理工作机制的创设，应配套相应的评估激励机制，在对教师的考核中纳入育人要求，在学生中开展优秀教师和学生的评选。

6、加强随迁子女教育的研究

随迁子女教育问题的研究，目前还比较薄弱，应当在研究机构设置、研究队伍组织上进行专门考虑，并在教育差异性、教育多样性、多元文化教育以及教育法规等问题加强研究，指导随迁子女教育的科学进行。

编辑/毕鹏宇